Det fik massiv mediebevægenhed, da den daværende VLAK-regering fik vedtaget sin stort anlagte ghettopakke, der indføre en lang række af stramninger på tværs af det danske retssystem. 

På skoleområdet betød pakken sprogprøver på såkaldte ghettoskoler med muligheden for at dumpe, og at forældre nu fratages børnechecken, hvis de har et barn med mere end 15 procent ulovligt skolefravær i løbet af et kvartal. 

Bog: Embedsværket regulerer i stigende grad folkeskolen og resten af samfundet

VLAK-regeringen, Socialdemokratiet og Dansk Folkeparti ville have strammere regler på skoleområdet - og det fik de.   

Efterlader stort spillerum til embedsværket 

Men hvad der umiddelbart kan synes som forholdsvis simple love, viser sig alligevel at have efterladt et ganske stort rum, der skulle udfyldes af embedsværket i Undervisningsministeriets departement og Styrelsen for Undervisning og Kvalitet (Stuk).

En ny bog med titlen 'Når embedsmænd lovgiver' giver indblik i, hvor mange tvivlsspørgsmål der stod tilbage til embedsværket at vurdere og finde praktiske løsninger på, fra det øjeblik partierne havde afgivet deres stemmer i folketingssalen.

Hvor mange gange skal børnene kunne dumpe?

Lad os starte med udmøntningen af loven om at indføre sprogprøver i et særligt udsnit af landets børnehaveklasser. Det er nemlig kun skoler med mere end 30 procent børn fra et boligområde, der har været på infrastrukturlisten over udsatte boligområder mindst én gang inden for de seneste tre år, der er tvunget til at bruge de nye prøver.

I medierne var mange fortørnede over udsigten til, at børn nu skulle kunne dumpe allerede i børnehaveklassen. Men hvor mange gange skulle børnene egentlig kunne dumpe?

Denne ret så essentielle detalje viser det sig, at der faktisk var intern tvivl om i embedsværket helt ind til kort før vedtagelsen af bekendtgørelsen. Først her slår departementet fast overfor Stuk, at man tolker loven sådan, at børnene max skal kunne gå børnehaveklassen om én gang. 

Husker du Jelveds forargelse over, at ministeriet stod bag 'læringsmålstyret undervisning'?

En tvivl, der altså indtil da har hersket hele vejen igennem en offentlig høring, tre lovbehandlinger, ligesom Stuk på det tidspunkt har arbejdet på bekendtgørelserne i et godt et halvt år.

Mange tolkningsspørgsmål 

Og det er langt fra det eneste tolkningsspørgsmål, det viser sig, at embedsværket har grublet over. Ministeriet var undervejs også i tvivl, om der skulle offentliggøres en liste over de skoler, der er omfattet af kravet om sprogprøver, eller kommunerne selv skal have ansvaret for at finde ud af, om de har skoler, hvor kravet gjorde sig gældende.

Ghetto-sprogprøver: Hver fjerde elev dumpede forsøgsprøve

Undervejs diskuterer embedsværket også, om børn, der dumper sprogprøverne, skal have mulighed for at klage, og hvem der i så fald skal behandle disse klager, ligesom der også diskuteres om de omfattede kommunerne skal have en form for kompensation. 

Nå ja, og så for ikke at forglemme, at det også er op til embedsværket at finde en udbyder til at stå bag sprogtestene. For sådanne test har man jo ikke tidligere eksisteret.

København opdager markant regnefejl

Det fører os videre til arbejdet med bekendtgørelsen til loven, der fratager forældre med et barn med over 15 procent ulovligt fravær i løbet samme kvartal. Også her er der store udfordringer. 

Faktisk ender denne bekendtgørelse med at blive et halvt år forsinket. Og derved ender ministeriet i den besynderlige situation, at skolerne de første seks måneder ikke har nogle retningslinjer for, hvordan de skal leve op til den nye lov, der trådte i kraft ved skolestart sidste år. 

Ny kulegravning af omfanget af ulovligt fravær 

Forsinkelsen skyldes, at Københavns Kommune få dage før bekendtgørelsen skal godkendes, sætter spørgsmålstegn ved ministeriet tal for, hvor mange elever der vil være omfattet af de nye regler om ulovligt fravær. 

Hovedstadskommunen viser sig at have ret. Ministeriets tal skal genberegnes, og landets nye børne- og undervisningsminister Pernille Rosenkrantz-Theil vælger at udskyde bekendtgørelsen med et halvt år. 

Riisager vil ikke have lektionsbaseret fravær

Undervejs er der også været andre knaster, embedsværket har forholdt sig til. Der er således eksempelvis tvivl om, hvornår fraværet skal registreres. 

Her mener ministeriet, at der bør registreres for hvert lektion i løbet af skoledagen. Det synes daværende undervisningsminister Merete Riisager (LA) ikke er en god ide. 

Så kom fraværsreglerne: De ældste elever skal også registreres sidst på dagen 

Hun er bekymret for, at det vil blive for rigidt, ligesom den store kritik af fraværsreglerne på gymnasieområdet også viser sig at påvirke overvejelserne på skoleområdet.

KL og Børne- og Kulturchefforeningen (BKF) ønsker, at der skulle registreres for halvdagsfravær. Det er ministeriet klar til at gå med til, men her viser det sig, at fraværsregistreringssystemet ikke er sat op til en halvdagskategori.

Systemet når måske ikke at blive klar

Undervejs melder leverandøren af fraværssystemet desuden ind, at man har svært ved at nå at kunne nå at have de nødvendige systemændringer klar til skolestart. 

Fraværsstraf får minimal effekt: Forventes kun at medføre 10 procent færre elever med for meget fravær 

STUK holder dog fast i, at man skal følge den politiske beslutning om, at lov og bekendtgørelse skal træde i kraft 1. august 2019. Om nødvendigt må skolerne føre manuelle fraværsprotokoller i en periode, lyder det fra styrelsen. 

Forsker: Embedsværket fylder huller

Analysen af embedsværkets rolle i forbindelse med udarbejdelsen af bekendtgørelserne til ghettoloven, viser ifølge professor i statskundskab Peter Bjerre Mortensen, hvor meget der er op til embedsværket at bestemme. 

"De politiske aftaler efterlader et spillerum, og så forsøger embedsmændene ihærdigt at fylde de her huller ud på en politisk tilfredstillende måde, som samtidig også kan fungere i praksis. Og i det her tilfælde ser vi tilmed et embedsværk, der føler sig pressede af tiden". 

Avis trækker tal om indvandrer-elevers fravær tilbage

"Det forklarer formentlig, hvorfor de helt frem til udstedelsen sidder med tvivlsspørgsmål om ret essentielle ting. Det er en fase, hvor der bliver truffet mange beslutninger i løbet af meget kort tid", siger han.

Embedsfolkene lever op til deres neutralitet

I sin gennemgang af e-mailkorrespondancerne under embedsværkets arbejde med bekendtgørelsen, oplever han desuden et embedsværk, der meget loyalt forholder sig neutralt og loyalt overfor politikernes intentioner. 

Det vurderer han især på tonen i e-mailene, hvor embedsfolkene godt nok kan udtrykke kritik og frustationer over problemer og uklarheder. 

"Men de virker aldrig til at tage personlig stilling til, hvad de synes om loven. Der er tydelige tegn på, at man er meget lydhør overfor det politiske mandat, der er givet. Så de lever op til at være det neutrale embedsværk, de gerne skulle være". 

Klagehelvede: Fraværsstraffen vil koste op mod 300 millioner til ekstra sagsbehandling