Er det ikke Folketinget, der står bag landets love? 

Jo, det er det. Men det er i stigende grad ministerierne og deres styrelser, der så om sige former de folkevalgte politikeres love, så de bliver til egentlige regler og praksisser ude i virkeligheden. Og sådan er det også på folkeskoleområdet.

Sådan konkluderer fire forskere i en ny bog 'Når embedsmænd lovgiver'. Bogen er resultatet af en undersøgelse bestilt af Folketingets præsidium i 2018 af, hvem der egentlig bestemmer i Danmark.

For fra det øjeblik et flertal i folketingssalen er blevet enige om en ny lov, starter embedsværkets opgave med at finde en vej til, hvordan den nye lov kan blive til virkelighed - en opgave, der løses ved at udforme en eller endda flere bekendtgørelser til den nye lov.

10 gange flere bekendtgørelser end love

Undersøgelsen viser, at der over de seneste tre årtier er udarbejdet flere end 10 gange så mange bekendtgørelser som love.

For mens antallet af love fra 1990 til 2018 er vokset med 200, er antallet af bekendtgørelser i samme periode steget med mere end 2.000. Og bekendtgørelserne er tilmed nu betydeligt længere, end de var i 1990.

Ifølge undersøgelsen har hele 34 bekendtgørelser hjemmel i folkeskoleloven.

Skoleområdet er dog et område, der i den grad optager politikerne, og derfor er det et af de områder, hvor politikerne faktisk generelt holder godt øje med, hvordan embedsværket forvalter deres love. 

Husker du Jelveds forargelse over, at ministeriet stod bag 'læringsmålstyret undervisning'?

Det fortæller professor i statskundskab Peter Bjerre Mortensen, der står bag undersøgelsens analyse af folkeskoleområdet.

"Politikerne ser ud til hele tiden at være ret tæt på embedsværkets arbejde med bekendtgørelserne. Det er ikke sådan, at de er direkte involveret, men embedsmændene er her meget opmærksomme på hele tiden at fange politikernes signaler og forholde sig til den politisk intention, når de udarbejder bekendtgørelser", siger han. 

Skoleområdet er velfungerede med visse forbehold

Peter Bjerre Mortensens konklusion bygger på interviews med centrale embedsfolk og andre centrale aktører samt en analyse af et stort antal interne dokumenter, notater, skrivelser samt e-mailkorrespondancer mellem embedsmænd, interesseorganisationer og KL i forbindelse med udarbejdelsen af bekendtgørelsen til den stærkt kritiserede ghettolov.

Den betød blandt andet indførsel af sprogprøver og reglen om at fratage børnechecken fra forældre til børn med meget skolefravær.

Så meget tog embedsværket sig af, da ghettoloven blev til virkelighed

At skolepolitikerne er mere optagede af at følge deres love til dørs end på mange andre politikområder, får Peter Bjerre Mortensen til at betragte lovgivningsprocessen på folkeskoleområdet som ganske velfungerende. 

"Vi kan se, at forligskredspartierne løbende orienteres om arbejdet med bekendtgørelser, og det sker faktisk ofte på samme tid som ministeren. Så forligspartierne har en betydelig indflydelse på embedsværkets arbejde med bekendtgørelserne", siger han.

Stort set kun forligskredsen, der har indflydelse

Til gengæld er det udelukkende forligspartierne, der har noget at skulle have sagt, fortæller han om skoleområdet, hvor 7 af Folketingets 10 partier er repræsenteret i forligskredsen. Kun Enhedslisten, Alternativet og Nye Borgerlige står udenfor.

Den hollandske model: Selvejende skoler til debat

Undersøgelsen viser, at de syv partier i forligskredsen bliver opdateret om embedsværkets arbejde med bekendtgørelserne og generelt har let adgang til viden.

Det modsatte gælder til gengæld for de tre partier, der står udenfor. Og det er et problem ud fra et demokratisk perspektiv, påpeger Peter Bjerre Mortensen.

"Det er ikke længere Folketinget eller Undervisningsudvalget, der orienteres. Information gives stort set kun til forligspartierne. Så står man udenfor forliget har man meget, meget lidt at skulle have sagt. Og de kan derfor have svært ved at løfte deres kontrolopgave".

Politikere kan være for travle til at gå op i detaljerne

I takt med at embedsværket bliver en mere og mere central aktør i lovgivningsarbejdet, står de folkevalgte med et intensiveret ansvar for at kontrollere og følge op på, om embedsværkets arbejde flugter med de intentioner, der lå bag den lov, de selv har vedtaget.

Alternativet vil tage folkeskolen fra kommunerne 

Den kontrol besværliggøres ifølge Peter Bjerre Mortensens imidlertid især af politikernes travle kalendre, og at de ofte mister og får nye ansvarsområder, når de enkelte partier omfordeler deres ordførerskaber.

"Vi har at gøre med politikere, der generelt har rigtigt mange ting på én gang og derfor måske ikke har hverken tid eller interessen til at følge med i detaljerne. Og så ser vi jo også ofte, at der bliver skiftet ordførerskaber, hvilket ligeledes gør, at der går en masse viden tabt, fordi de nye ordfører måske ikke har helt styr på, hvad der egentlig blev vedtaget og hvorfor", siger han. 

Jelved var forarget over bekendtgørelsen til Fælles Mål 

De Radikales skoleordfører Marianne Jelved var i 2016 stærkt oprørt over embedsværkets udmøntning af loven bag folkeskolereformen.

Her havde hun nemlig opdaget, at den lov, hun selv havde været med til at stemme for tilbage i 2013, var blevet udmøntet helt anderledes, end hun havde forventet. 

Jelved om læringsmålstyring: "Loven giver ikke hjemmel til det" 

Det havde hun bare ikke opdaget, imens hun sad som kulturminister. Det fortalte hun i et interview med folkeskolen.dk.

"Politikerne laver en aftale om en reform af folkeskolen. Aftalen udmøntes i lov, der vedtages i Folketinget. Så går embedsmænd i gang med bekendtgørelser og vejledninger, der ikke udmønter loven om folkeskolen eller den politiske aftale. Der er ingen sammenhæng mellem vejledning og lovgivning", sagde hun dengang.

Politikere bruger centrale organisationer til at følge med 

Med ordførernes begrænsende tid til at følge indgående med i, hvordan embedsværket forvalter deres lov, er det en hjælp for politikerne, at de centrale organisationer som Danmarks Lærerforening, KL, Skolelederforeningen og andre står klar i kulissen til at råbe højt.

"Dér har politikerne nogen, der ligesom kan råbe vagt i gevær og gøre dem opmærksom på, hvis der er noget, der stikker ud. Så de spiller helt klart en afgørende rolle, selvom politikerne langt fra altid lytter til dem", siger Peter Bjerre Mortensen.    

Ministeriet: Vi har opfundet 'læringsmålstyret undervisning'