New Public Management har været et fyord i de fleste lærermunde gennem mange år. Det er da også det styringsparadigme, som har fyldt mest i reformer af styringen af den offentlige sektor i 1980'erne. Men folkeskolen er faktisk blevet ramt senere end så mange andre områder, fortæller professor i politik og offentlig forvaltning ved Roskilde Universitet Jacob Torfing. Han mener, at der er mange gode ting i New Public Management, som ikke ukritisk bør hældes ud med badevandet nu, hvor andre paradigmer er ved at skubbe det af pinden.

»Det er yderst relevant at diskutere styring lige nu, for den offentlige sektor er fanget i en form for krydspres. På den ene side er der et stigende politisk krav om, at den skal løse flere og flere komplekse samfundsproblemer - hver gang vi ser et nyt samfundsproblem, lyder det, at det må man kunne undervise om i skolen - og borgerne har også stigende forventninger til den offentlige service. På den anden side er resurserne i den offentlige sektor meget knappe, og der er ikke udsigt til flere resurser. Man er altså nødt til at tænke nyt«, forklarer han.

Professor efterlyser mere frihed i folkeskolen

Samtidig har det dominerende styringsparadigme siden 80'erne, New Public Management, ført til en række utilsigtede negative konsekvenser som demotiverede medarbejdere og unyttig brug af resurser på kontrol og registrering. Styringsparadigmet har også spillet fallit i forhold til mere komplekse problemer som for eksempel klimaforandringer og bandekonflikter.

»Der har været gode ting ved New Public Management. Mange medarbejdere har faktisk været glade for at få klare mål for arbejdet, og det er bestemt en fordel for samfundet, at de offentlige budgetter overholdes. Men man kan tydeligvis ikke løse samfundets problemer alene med udlicitering og konkurrence. Når flere benchmarks og læringsmål ikke virker, hvor skal den offentlige sektor så gå hen, når den står i et krydspres om at levere mere for færre penge?« spørger Jacob Torfing.

Han har sammen med professor Kurt Klaudi Klausen, professor Carsten Greve og professor Lotte Bøgh Andersen forsket i styring af det offentlige og beskrevet de seks paradigmer, som har været i spil i efterkrigstiden (se tidslinje nedenfor).

Målstyring og benchmarking

De fire forskere beskriver i deres bog »Offentlige styringsparadigmer: Konkurrence og sameksistens« tiden fra 1950'erne og frem, hvor bureaukratiet for alvor tog fart og fortrængte det decentrale professionsstyre, hvor offentligt ansatte i kraft af deres uddannelse og faglighed fik og tog plads. Herefter piblede New Public Management frem i slutningen af 70'erne og for alvor i 80'erne med resultatstyring, udlicitering og professionel målstyret ledelse. Efter årtusindskiftet trådte tre nye paradigmer ind på scenen: Neo-Weberian State, Digital Era Governance og New Public Governance, som forsøgte at give modsvar til New Public Management. Nu er der så en ny tendens på vej, Public Value Governance, som gør helt op med New Public Management og fokuserer på, at det offentlige skaber værdi, som skal anerkendes af politikere og borgere, ikke som en vare, men som en værdi for samfundet. Samtidig skal det offentlige åbne sig mere mod resten af samfundet og trække borgerne ind som resurser i stedet for som kunder.

Folkeskolen har været påvirket af samtlige paradigmer, men som med andre samfundsstrømninger har styringen slået senere igennem i skolen end inden for andre offentlige instanser.

»Danmark havde en meget professionsstyret offentlig sektor i 50'erne og 60'erne. Der var en central folkeskolelov, men det var alment accepteret, at for eksempel lærer- og lægestanden fik meget autonomi til at styre selv. Ikke kun med udgangspunkt i hierarkisk udmeldte regler, men også i egne fagprofessionelle normer og metoder, som de lærte i deres uddannelse og det kollegiale fællesskab«, fortæller Jacob Torfing.

Da New Public Management kom til Danmark i 80'erne, stod lærerne også for skud i forhold til kritik af professionsstyret. Lærerne mente selv, at de vidste, hvad der var rigtigt for eleverne, mens politikerne havde en anden holdning. Men der skulle gå næsten to årtier, før konkurrencestyringsmekanismerne for alvor påvirkede skolen.

»Årsagen er, dels at New Public Management blev sat i gang centralt fra Finansministeriets side. Det er nemmere at begynde med de statsligt ansatte, mens der er meget længere vej over de politisk ledede kommuner via rådhusforvaltningerne ud i skolerne. Dels at lærerne er en stærk profession, som man har skullet tage mod til sig for at påtvinge New Public Managements herligheder. Endelig skulle der også være politisk vilje til at lægge den form for styring ned over folkeskolen«, siger Jacob Torfing.

I halvfemserne begyndte resultatmålingen også i skolen med læseundersøgelser, som viste, at Danmark som en grim ælling lå efter de andre nordiske svaner. Og efter årtusindskiftet tog det fart. I de første Pisa-test i 2000 klarede danske elever sig middelmådigt, hvilket fik danske politikere til i 2001 at indføre bindende slutmål for alle folkeskolens fag i stedet for de hidtidige vejledende centrale kundskabs- og færdighedsmål, der havde eksisteret siden 1993. Allerede to år senere blev der også indført bindende trinmål. I 2005 indførtes frit skolevalg, og i 2006 kom kvalitetsrapporter og nationale test (testene blev dog først gennemført i 2010 på grund af tekniske vanskeligheder), elevplaner i 2007, og i 2009 fik Fælles Mål også vejledende læseplaner og undervisningsvejledninger.

Moderniseringsstyrelse og reform

I 2013 kom så næste bølge af New Public Management for skolens medarbejdere, hvor politikerne insisterer på professionalisering af skoleledelsen og »normalisering« af lærernes arbejdstid.

»Med konflikten mellem lærerne og Moderniseringsstyrelsen er politikerne endelig nået til at tage det opgør med lærernes autonomi, som hele tiden har ligget i New Public Management-tankegangen. Derfor handlede det også meget om strategisk ledelse, hvor skolelederne i stedet for at være den fremmeste blandt ligemænd bliver udstyret med mål og skal bruge deres ledelsespligt til at styre lærerne. De skal i højere grad være rådhusets repræsentant og skære igennem i forhold til arbejdstid og bestræbelsen på at sætte retning og levere bedre resultater«.

Samtidig kom den nye folkeskolereform med endnu mere detaljerede læringsmål, og man oprettede et kontor, der for KL, Finansministeriet, Økonomiministeriet, Socialministeriet og Undervisningsministeriet skulle overvåge, om skolerne levede op til 11 indikatorer på fremdrift - alle målbare som for eksempel antal timer, lærerne bruger på undervisning, eller antal elever, som får topkarakterer i dansk.

»Det er en variant af gabestokmetoder, og det bliver klart meldt ud, at hvis man ikke leverer, så er der bål og brand. Det handler om klare mål og benchmarks - hvilket niveau skal elever op på, testresultater skal offentliggøres, og frit skolevalg skal samtidig sikre konkurrence og markedsgørelse af skoleområdet. Det er alt sammen klassiske New Public Management-metoder«, siger Jacob Torfing.

Skolen er kommet ind i en negativ spiral

Men betyder det så, at skolen er fanget i New Public Management og sidder og venter på at blive ramt eller forløst af de næste paradigmer? Nej, der er allerede tegn på, at nye paradigmer er i spil. Med folkeskolereformen var politikerne blevet enige om en ny digital brugerportal for folkeskolen. Det blev i kommuneaftalen mellem KL og Finansministeriet i 2014 til læringsplatforme. Her ser vi Digital Era Governance stikke hovedet frem. Paradigmet slår endnu mere igennem med det nye Aula-system, som skal være en kommunikationsplatform for lærere, elever og forældre. Og åben skole-ideerne i reformen har mere rod i New Public Governance eller måske i virkeligheden Public Value Governance - andre af de seneste årtiers styringsparadigmer.

Men Jacob Torfing mener, at skolen er kommet ind i en negativ spiral.

»Politikerne fik mistillid til lærerne. Så gik lærerne i forsvarsposition, og jo mere de har gjort det, jo mere New Public Management har politikerne set behov for at lægge ned over dem. Man kan for eksempel tage de busreklamer, lærerne lavede under konflikten: »Folkeskolereformen er Danmarks længste sveder«. De gav udtryk for, at de lange skoledage var tortur for eleverne, men for pokker, de havde jo selv i årevis råbt på mere tid og tværfaglige projektintegrerede forløb. Det er et stjerneeksempel på, hvordan man fremprovokerer en defensiv profession«.

Jacob Torfing mener, at skolehistorien er vigtig, for det er mistillidssporet og forsvarspositionen, der har banet vejen for New Public Management-metoderne. Det har startet en negativ spiral, hvor lærerne efter konflikten er begyndt at opføre sig som lønmodtagere og insisterer på at gå, når klokken ringer, siger forskeren: »Det er jo ikke, fordi lærerne er nogle dovne slamberter. Hvis man udsætter en profession for mistillid, så former man den også langsomt i det negative billede, man har«.

Som modsætning til det danske system peger Jacob Torfing på Finland. Her er New Public Management stort set aldrig kommet til og slet ikke på skoleområdet. Der er ingen performancemanagement og intet frit forbrugervalg. Man er gået den modsatte vej ved at give lærerne længere uddannelse og tale professionen op som en superkompetent profession, der ved, hvad den gør.

»Professionsstyret har jo også farer. Man kan blive meget selvtilfreds som profession og tro, at man ikke behøver at udvikle sig, og så sander det hele til. Eller man kan blive blind over for borgernes krav og mangle lydhørhed over for politiske krav. Men den oprindelige tanke er heller ikke, at professionen skal være fuldt autonom, men at den skal fungere inden for centrale og politisk fastsatte styringsrammer«, siger han.

I Finland valgte man tillidsspiralen, i Danmark valgte man mistillidsspiralen. De store omkostninger af det bærer vi på i dag, mener Jacob Torfing.

Lærerstanden skal byde op til dans

Spørgsmålet er så, hvordan man bryder med den negative spiral. Det gør man ifølge Jacob Torfing ved at reformulere, hvad en god fagprofession er.

»Jeg efterlyser, at man som stand går ind og byder op til dans. Lærerne skal varedeklarere sig selv. Gå ud og vis, hvad god fagprofessionalisme anno 2018 er. Som fagprofessionelle opfatter vi os selv som nogle, der er hamrende engagerede og gerne tager dialogen med politikere og forældre, er fagligt opdaterede og udøver faglig selvjustits. Hvis vi ser en kollega, som bruger metoder, der ikke virker, så tager vi den kollegiale snak«.

Lærere skal holde op med at se sig selv som ofre. Ikke fordi Jacob Torfing mener, at de selv bærer skylden for den negative spiral, men fordi lærerne selv kan gøre noget aktivt for at sætte gang i positive spiraler.

»I øjeblikket understøtter lærerne de vrangforestillinger og fordomme om skolen og lærerne, der findes på Slotsholmen. Embedsmændene tror, at lærerne er selvtilfredse, at de hopper over, hvor gærdet er lavest, og ikke giver meget for metode og evidens. Jeg tror, at man kan gøre rigtig meget for at disrupte den negative fortælling ved at vise, hvad man rent faktisk kan og gør«.

Lærerstanden skal derfor omfavne den del af New Public Governance, der handler om at åbne den offentlige sektor op, og erkende, at man kan gøre det endnu bedre, hvis man mobiliserer det omgivende samfund, mener professoren. Bruge åben skole-konceptet og invitere omverdenen ind, så man kan udnytte forældres, virksomheders og frivilliges resurser.

»Det kan man selvfølgelig kun, hvis man har fagligt overskud og er sikker på sig selv som fagprofession. Men hvis lærerne virkelig bed til bolle, ville det understøtte billedet af, at de hviler nok i deres profession til at række ud efter andres resurser. 'Vi er så sikre i vores egne kompetencer, at vi bare opfatter det andet som et ekstra gode, og det er vores faglighed, som binder det hele sammen og får det til at stimulere læring'«.

I den negative form af professionsstyret lukker professionen sig om sig selv. Ved at åbne sig mod samfundet vil man ifølge Torfing ikke bare få en bedre folkeskole, men også et helt andet billede af lærerne. Det skal så understøttes af kommunen med for eksempel skabeloner for, hvordan man indgår aftaler med virksomheder om gensidige læringsforløb og platforme, hvor man kan udveksle erfaringer. Det skal ikke bare overlades til den enkelte lærer at finde ud af, hvordan man gør, og at finde resurserne til det.

Kommunerne på vej i en anden retning

Kommunerne er da heller ikke det værste sted at kigge efter hjælp, hvis man skal finde en vej ud af den negative spiral. Jacob Torfing mener nemlig, at kommunerne befinder sig et andet sted styringsmæssigt end Slotsholmen.

»Efter mange år med New Public Management, hvor styringen er kommet fra oven og nedefter, ser jeg et lyspunkt i, at kommunerne er ved at reorganisere sig. Ser man på de seneste seks års kommuneaftaler, så har det været entydig New Public Management med konkurrencestyring, resultatmåling og stærkere ledelse. Det fortæller, hvad Finansministeriet ønsker. Men de kommunale ledere og ansatte har ikke den samme holdning«.

Jacob Torfing har gennemført en undersøgelse, hvor de sociale og tekniske chefer i kommunerne blev spurgt, hvad de har fokus på i deres egen organisation. De blev præsenteret for otte udsagn, som understøttede New Public Management, og otte, der understøttede New Public Governance, det vil sige innovation, partnerskab og resursemobilisering. Undersøgelsen viste, at af de otte New Public Management-udsagn var der kun flertal for fokus på målstyring. Mens et flertal af respondenterne fortalte, at de havde fokus på alle de otte udsagn fra New Public Governance.

»Det vidner om, at hvis der er et opgør med New Public Management, så kommer det måske fra neden. Det er kommunerne, som oplever krydspresset, og at NPM har udspillet sin rolle. Kommunerne går nye veje. Og ligesom der var et efterslæb i folkeskolen, så er der nu et efterslæb på Slotsholmen i forhold til at tænke nye styringsveje. Kommunerne er i fuld gang med innovation og med forsøg på at inddrage civilsamfundets frivillige. Det bobler frem i kommunerne«.