Mange kommuner har siden 2010 lagt en større andel af midlerne til specialundervisning ud til de enkelte skoler. At skolerne selv skal betale, når en elev visiteres til segregeret specialundervisning, skal give dem et økonomisk incitament til at tilrettelægge undervisningen og støtten, så flere elever kan deltage fagligt og socialt i almenundervisningen.

Derudover kan det decentrale betalingsansvar give et øget råderum til at etablere inkluderende læringsmiljøer, som på sigt kan forebygge, at en del af behovet for specialundervisning opstår.

Trods disse åbenlyse fordele kan den nye evaluering af inklusion ikke finde belæg for, at kommuner med et decentralt betalingsansvar i højere grad end tidligere fastholder eleverne i den almene undervisning.

”Vi finder imidlertid, at en lidt højere andel elever undervises på specialskole i kommuner med centralt betalingsansvar sammenlignet med kommuner med helt eller delvist decentralt betalingsansvar”, skriver forskningsinstituttet Vive i delrapport 2, som handler om styring, organisering og faglig praksis af inkluderende læringsmiljøer og specialpædagogisk bistand.

Evaluering af inklusion: Hver femte elev i udskolingen har behov for hjælp - mange får den ikke

”Omvendt undervises en lidt højere andel elever i specialklasser på almenskolen i kommuner med decentralt betalingsansvar, end det er tilfældet i kommuner med centralt betalingsansvar”, skriver Vive.

Decentral betaling skaber usikkerhed

Decentralt betalingsansvar for segregeret specialundervisning ser ud til at få flere skoler til at oprette specialpædagogiske holddannelser internt på skolen. Men det sker ikke udelukkende af pædagogiske hensyn.

”Hovedparten af skolelederne i kommuner med helt eller delvist decentraliseret betalingsansvar vurderer, at de det seneste år har fået tildelt færre midler, end der er behov for i forhold til at iværksætte specialundervisning. Det får den betydning, at skolen har oprettet eget specialundervisningstilbud for at reducere udgiften til eksterne tilbud”, skriver Vive.

Nogle kommuner er vendt tilbage til centrale puljer. I alt havde cirka halvdelen af kommunerne et centralt betalingsansvar for elever i specialundervisning i skoleåret 19/20.

”En decentral model kan på grund af tilfældige udsving i elevgrundlaget give en økonomisk usikkerhed for den enkelte skole, som kan få den konsekvens, at en skole af økonomiske årsager ikke indstiller en elev med behov for støtte til specialundervisning og altså inkluderer en elev, som der ikke er det fornødne faglige grundlag for at inkludere i den almindelige undervisning”, skriver Vive.

Ingen entydig kobling mellem betaling og faglige resultater

Vive har også set på, hvor godt elever med særlige behov klarer sig fagligt og trivselsmæssigt i forhold til, hvor betalingsansvaret for specialundervisning ligger, og om kommunen har lav eller høj grad af segregering.

Vive har både målt på resultater ved de nationale test og ved andelen af elever, som består afgangseksamen i 9. klasse. Der er dog ikke et entydigt svar på om, hvad den bedste økonomiske styringsform er.

”Mens elever med særlige behov i kommuner med centralt betalingsansvar/høj segregeringsgrad har lidt større sandsynlighed for at bestå afgangseksamen i 9. klasse, kan vi ikke se nogen forskel mellem kommunetyperne, når vi tager udgangspunkt i faglige resultater fra de nationale test. Analyserne viser desuden ingen sammenhæng mellem kommunetype og elever med særlige behovs trivsel, skoleskift eller fravær”, lyder det fra Vive.

Lærere får ønske om sparring opfyldt

Samlet set tegner undersøgelsen et billede af, at kommunerne er i fuld gang med at udvikle strategier, som kan styrke inklusionen. Der er dog fortsat en række uløste problemstillinger.

Ud over manglende resurser er skolerne udfordret på kompetencer til at imødekomme elevernes særlige behov, ikke mindst hos elever med socio-emotionelle vanskeligheder, herunder elever med angst og skolevægring. Også elever med autisme udfordrer lærerens kompetencer.

Undersøgelsen indikerer dog, at der fokus på at imødekomme lærerne og pædagogernes ønske om sparring og supervision. I de kommuner, som Vive har valgt til undersøgelsen, angiver hovedparten af skolelederne og klasselærerne, at det i høj grad er praksis, at det pædagogiske personale på almenskolerne sparrer med kollegaer om tilrettelæggelsen af en inkluderende praksis. Det foregår blandt andet på teammøder, herunder i forbindelse med fælles planlægning af undervisningsforløb, og ved konsultative møder med resurseteam eller lignende.

”De interviewede lærere og pædagoger fremhæver betydningen af denne sparring, herunder særligt sparring med kolleger med specialpædagogiske kompetencer”, skriver Vive i rapporten.

Fortsat brug for at udvikle PPR’s rolle

Hovedparten af kommunerne har et tilrettelagt samarbejde mellem specialklasser og almenklasser for at styrke et inkluderende læringsmiljø på skolerne, mens der i cirka halvdelen af kommunerne er særligt tilrettelagt samarbejde med specialskoler.

Samarbejdet har eksempelvis form af konkret sparring og kompetenceudvikling fra medarbejdere fra specialtilbuddet. Samtidig er PPR mange steder ved at omstille sig til en mere rådgivende og konsultativ rolle. Det ligger i tråd med anbefalingerne fra inklusionstilsynet i 2016.

PPR-lederne angiver overfor Vive, at samarbejdet mellem PPR-medarbejderne og det pædagogiske personale på almenskolerne især foregår som fælles møder med forældre og som observationer af undervisning.

”Hovedparten af skoleledere i de udvalgte kommuner vurderer, at samarbejdet med PPR i høj grad fungerer. Blandt klasselærerne deler en femtedel den vurdering, mens over en tredjedel angiver, at samarbejdet med PPR i mindre grad eller slet ikke fungerer. Det indikerer, at der i nogle kommuner og skoler fortsat forestår et fagligt udviklingsarbejde i forhold til PPR’s rolle i relation til det pædagogiske personale”, sammenfatter Vive.